【內容摘要】 全球化的時代亦是傳染病全球化的時代，新型冠狀病毒肺炎的肆虐導致全球陷入空前的危機。國際公共衛生安全全球治理面臨嚴峻考驗。以國家主權為基石的國家政治疆域並不能阻擋自然界病毒和疫情的入侵，國際法在國際公共衛生安全全球治理中的作用需要檢視和反思。現階段，要通過加強國際組織管理與協調權鞏固國際法在全球公共衛生治理中的合法性與執行力，要以人類命運共同體理念為指導思想推動全球衛生治理法治體系的完善，要發揮國家、國際組織以及非政府組織的聯動作用以彌補全球治理合作之空缺，要擅於從多領域進行規範，為開展國際衛生合作提供廣泛堅實的國際法治基礎。國際規則的製定對國際關系和全球治理都發揮著基礎性作用，從國際法以及國際規則的維度完善並推動全球公共衛生治理機製的建設是當下應對新型冠狀病毒肺炎之危機的重中之重。
【關鍵詞】 新型冠狀病毒肺炎 國際法治 全球公共衛生治理 人類命運共同體
當前，全球籠罩在新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情暴發的陰影中。世界衛生組織（World Health Organization, WHO）早在2019年1月30日（北京時間1月31日淩晨）便宣布新冠肺炎的全球性暴發為“國際關註的突發公共衛生事件”（a public health emergency of international concern, PHEIC）。伴隨著疫情的愈發嚴重，WHO於2019年3月11日宣布新冠肺炎已經構成全球“大流行”。並在短短一個月內造成全球200余個國家出現超過百萬的感染者及數以萬計的病患死亡，全人類正在面臨一場十分嚴峻的挑戰。
此次新冠肺炎疫情的暴發，再次引發了人們對國際公共衛生安全全球治理的思考。尤其是在全球疫情防控過程中出現個別國家防控不力，推諉責任，一些國家利用病毒對其他國家汙名化，甚至出現國家之間的法律訴訟沖突，國際公共衛生專門機構及其規則作用缺失，又一次暴露了國際法在全球公共衛生治理中的軟肋。沒有國際法準則下的國際組織和各國法律義務的承擔，全球公共衛生治理如同紙上談兵，其機製和體系形同虛設。由此看來，國際法律義務的規製及履行不啻為國際公共衛生安全全球治理中的“阿喀琉斯之踵”。因此，有必要從國際法治層面探究國際公共衛生安全全球治理問題。
一、全球治理中的國際法因應
（一）全球治理中的全球規製
當今國際政治話語體系中，“全球治理”無疑是一個高頻詞語。盡管“全球治理”並不是一個清晰的學術概念，但拋開其政治和意識形態因素，就全球治理的目標和手段而言，全球治理是一個與國際法密切相關的概念。簡言之，所謂全球治理是指通過具有約束力的國際規則解決全球性的沖突、生態、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題。可見，全球治理與國際法有著密切聯系，是針對全球問題所采取的跨國界協同治理，通過網狀結構促進信息溝通、決策民主和作業協同。
從其產生的背景來看，全球治理是隨著全球化發展而提出的概念，全球化過程催生全球治理。毫無疑問，全球性問題包括環境汙染、溫室效應、病毒傳播、金融危機和大規模殺傷性武器的擴散、全球恐怖主義、人道主義災難等總是伴隨全球化進程不斷出現。這些問題都具有跨國性或者全球性，是屬於全人類的共同事務，單靠一國或少數幾國的力量難以有效控製和解決，需要世界各國包括國際組織、非政府組織、跨國公司、基金，甚至個人等共同參與並合作應對，正所謂全球的問題全球解決。這種多主體、跨國界的行動，需要在全球範圍內建立一套合理的組織體系、法律規範和運行機製，從而形成解決全球問題的製度邏輯和行動合力，這就是全球治理。全球治理在20世紀末的勃興，是全球化進程的邏輯結果，是冷戰結束後國際政治經濟秩序新的發展形態，是國際規製有效性的現實要求。全球規製在全球治理中處於核心地位，因為沒有一套能夠為全人類共同遵守且確實對全球公民都具有約束力的普遍規範，全球治理便無從談起。全球治理是解決全球問題的重要手段，它超越了以往的國家治理及國際治理模式，是一套全新且更有效的管理和解決全球問題的國際法規範與體製機製。全球化進程催生了全球治理，而全球治理必然推進國際法變革。
全球化需要全球治理，全球治理的最佳路徑是法治化。從該種意義上講，全球治理也就是國際法治理，或者國際法之治。全球治理重在國際規則的製定和國際製度的確立，構建能夠為國際社會共同遵守，對全球公民具有約束力的國際法是進行全球治理的關鍵和前提。
從國際法的發展歷程來看，“威斯特伐利亞體系”奠定了以國家和民族為基石的全球治理體系，現代國際法治也自此獲得了與之相適應的成長環境和製度土壤，進而實現了迅速發展，現已形成了較為系統的國際規則體系。然而，國際法雖然約束國家行為體的行為，但“威斯特伐利亞體系”下國際法的核心是國家主權平等。作為全球治理主體而言，主權國家間面臨的合作困境致使國家間集體行動難以達成。尤其是，隨著全球化的不斷擴張，各主權國家在國際社會的利益難免發生沖突，國際社會所產生的一系列重大問題也是單個主權國家所無法應對的，全球化和全球治理的興起正在改變國際法的結構。“威斯特伐利亞體系”所奠定的國際法體系顯然已經不合時宜，國際法要想青春永駐，就應當與時俱進。在當今全球化背景下，許多全球性非國家化問題不斷產生，同時，盡管民族國家仍然是全球政治舞臺上最重要的角色，但它已不是唯一主要的行為體，非國家行為體成為一種新型的治理主體，這些均拓展了全球治理的議題與空間。作為全球治理的重要法治手段，國際法無疑需適應全球治理帶來的新的變革需求，不僅需要不斷擴大其調整領域和範圍，擴充國際法主體從單一國家向多元主體發展，更為重要的是，要認識到行為體對國際法的遵守與維護是提高治理有效性與合法性的重要基礎,也是提高國際法自身正當性與有效性的重要途徑。
（二）全球治理中的平行規製：傳統國際法的延續
全球治理的國際法之治的核心是規製的效力及執行問題。盡管多年前“亨金命題”基本解決了“國際法是否必須被遵守”的基本問題，然而“國際法能否及如何被遵守”長期以來一直拷問著國際法理論與實務界。較國內法而言，國際法因缺少主權國家之上的權力機構，使其呈現出一種以主權國家為主體的平行規製模式。因而國際法在製定與運行的過程中，極大地依賴主權國家的自我約束，以條約為主要組成部分的現代國際法本質上是協調意誌的產物。在國際法的發展中，其也被認為並不具有全然的拘束力，本質上是一種“軟法”。盡管對國際法拘束力有限的批評綿延不絕，但從長期的實踐看，國際法依然是約束各國行為的有力工具。不可否認，國際法並不像國內法一樣存在一個超國家機構來製定和執行法律。但從過去幾百年的發展看，基於協調意誌而建立的國際法卻時刻約束著各國，沒有哪個國家會明目張膽地否定國際法，反而在利益受損後都會依據國際法提出訴求並追求權益。
在國際法的製度框架下，其拘束力主要通過構建國際法責任體系加以實現。所謂國際法律責任製度，是指關於國際法責任界定、構成因素確立、免責條件、責任承擔形式以及責任實施的法律原則、規則、製度的總體。隨著戰後國際局勢的穩定，聯合國率先開啟了國際法的編纂工作，國際法委員會在1949年第1屆會議上就把國家責任問題列為其優先編纂的項目。自1955年國際法委員會開始對國家責任問題展開研究後，先後歷經近半個世紀並於2001年正式通過《關於國家責任條款草案》。該草案共4部分59條，主要涉及國際不法行為的情形及處理、免除國家責任的因素、國家對其國際法行為應承擔的法律後果以及國家責任履行的程序和手段等。
在國家責任的框架下，評判一國是否應承擔國家責任大致存在以下幾個環節。首先，該國應實施了國際不法行為，該行為（作為或不作為）按國際法規定可以歸因於行為國且該行為違背該國的國際義務。其次，是否存在排除行為不法性的因素即受害國同意、對抗措施、不可抗力、危難和危急情況。當存在上述因素時，行為國的國家責任將會被阻卻。最後，在明確存在國際不法行為且不具備相應的免責因素時，依據草案規定，受害國可以主張繼續履行、終止不法行為、保證不重犯、恢復原狀、賠償、抵償和道歉，而超出上述範圍的追責內容則不被國際法所接受。
因此，在傳統國際法的平行規製模式下，強化國際法的拘束力是長期以來國際社會的追求。然而在以主權為基石的現代國際法體系下，國際法只能試圖通過構建國家責任體系來保障國際法的拘束力，但無論是從程序上還是實體上國家責任體系都具有嚴格的條件和繁復的程序。因此，在全球化進程中，當出現國家主義不斷強化、逆全球化有所抬頭的情形下，各國通過讓渡主權構建起來的國際法協調體系能否順應全球治理的新趨勢是有待觀察的。
（三）全球治理中的縱向規製：全球行政法的興起
在研究“全球治理”與“國際法”的關系中，對全球治理過程中國際法的作用的認識出現了“進退維谷”的兩難困境。一方面強調國際法的作用，另一方面亦否認國際法的效力和拘束力。正如英國《金融時報》首席評論員馬丁•沃爾夫（Martin Wolf）指出的，“世界經濟是全球的，但世界政治卻是國家的。簡言之，這就是全球治理的兩難困境。”對於全球治理法治化所帶來的挑戰，人們首先將目光投向了調節國際社會行為主體關系的國際法。然而，國際法有著自身無法克服的局限性，這主要體現在國際法存在民主赤字和參與性不足，缺乏必要的合法性和權威性，國際法調整範圍有限並且不足以調整全球治理法治化所面對的全球行政空間。因此，與傳統國際法的平行規製不同，一種強調縱向規製的全球行政法範式在國際法與國內法的交融中逐步興起，其從對國家主權的限製過渡到全球行政法的治理，從而賦予國際法合法性與權威性。
國家的行政機關會在國外空間中發揮一定的行政職能，而全球治理主體中的某些非國家行為體有時也會在全球空間中承擔著一種類似公共行政機構的公共職能，這種公共職能行為需要監督，因此“國際行政法”應運而生。國際行政法是指調整多種類多層級之“規製型國際行政關系”以及“監督行政關系”的法律規範和原則的總和，它規製跨國行政權力的行使，對履行國際公共管理職能的國際機構進行法律治理。然而對於所謂的國際行政法的性質存在不同認識。有的學者認為，行政法在本質上是一種基於國家主權製定並主要規範國家行政機關的行政權力的法，因此即使行政法中出現涉外因素，其實它仍然屬於國內法。但是，也有學者認為，國際行政法其實就是如同國際經濟法、國際私法、國際刑法等同樣的國際法律部門，如有學者認為，歐盟法就是國際行政法存在的力證。可見全球治理過程中對多元行為體的治理已經促使國際法的性質出現某種變化趨勢。在全球治理過程中，各種國家行為體以及某些非國家行為體在全球空間中發揮著一種類似國家行政機構的公共行政職能。但是，這種國家式的行政方式是不能在全球層面大規模直接適用的，所以，某種行政法律框架就是必需的，即全球行政法。由正式的國際組織進行的行政管理是全球化行政法規的主要類型之一。因此，以全球行政法之新範式引領全球公共衛生安全全球治理，或許是完善全球治理機製的可取方式。
全球行政法是全球化發展的必然產物，不斷增長的全球行政法體系正在塑造新興的全球治理模式，以彌補現有國際法體系下全球治理在決策程序以及可問責性等方面的不足。全球治理機構只有被公眾視為合法才能繁榮發展，現階段的全球治理決策程序往往缺少民主機製，因而合法性基礎就會非常薄弱。從行政法的角度來看，其諸多原則和機製都可以用於全球治理以增強其民主性與合法性，行政法原則與全球治理間具備可對接性。為了應對全球治理的諸多問題，全球行政法將國內行政法機製和理念應用於全球治理之中，進而成為實現全球善治的有效途徑。
二、國際公共衛生安全治理的發展與缺陷
（一）國際公共衛生安全全球治理的發展
國家在全球化進程中無法獨自解決病毒傳播、傳染病防治、環境汙染等方面的問題，無法孤立地保障公共衛生安全方面的國家利益，這便對全球治理在全球公共衛生安全方面發揮重要作用提出了新要求。在全球治理的背景下，有必要重新思考對包括國際公共衛生安全在內的非傳統安全的治理問題。全球公共衛生合作需要集體的努力和堅定的承諾，並共同付諸行動，因此要建立共同的治理機製。這必然推動國際組織的發展，國際組織在全球治理中的作用也將日益增強，聯合國、二十國集團（G20）、世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）以及經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）等重要國際組織加強全球治理的製度建設，其中也包含了國際公共衛生安全治理的製度規則。
傳染病全球蔓延是全球化的產物和表現形式之一，因此“全球化的時代也就是全球傳染的時代”。國際公共安全衛生全球治理是全球治理的重要組成部分。總體而言，國際公共安全衛生全球治理是指國家、國際組織等多元化主體通過建立具有普遍約束力的國際規則，以解決國際公共衛生安全問題的一種全球性治理機製和治理模式。
在早期，國際衛生法製形式比較單一和零散，主要為兩個或兩個以上的國家共同商定相關檢疫、隔離等製度，但國與國之間特別是多國相互之間缺乏穩定的協調工作機製。後來隨著形勢的發展變化，1851年在法國巴黎召開了第一屆國際衛生大會，開啟了全球衛生法製體系的建立及製度化進程。從1892年開始，控製霍亂的國際衛生公約、處理鼠疫的預防性方法、提供天花和斑疹傷寒的預防、航空國際衛生公約等先後納入國際衛生法製體系。1946年，紐約國際衛生會議通過了WHO憲章。1948年，由原有的三大國際性衛生組織合並而成的WHO成立，標誌著全球衛生法製體系的基本成型和國際衛生公共安全全球治理的勃興。目前，WHO共設有六大地區組織，有194個會員國， 在全球各地設立了150多個辦事處，是當今世界最重要的國際組織之一。WHO的建立和發展加快了全球公共衛生治理的法治化步伐，包括1969年通過和1995年修訂的《國際衛生條例》，對全球公共衛生治理、預防和控製傳染病、提升人類健康水平發揮了十分積極的作用，構建了比較完整的國際衛生法治體系。WHO在控製傳染病、製定藥物標準、安全飲用水和環境衛生、協助成員方建立衛生體系、消滅天花、擴大免疫規劃，推動人人享有衛生保健戰略的實施以及提高人類生活質量等方面都取得了很大的成就。
19世紀中期以來，國際社會就重視利用國際法來控製傳染病，構建了大量的國際組織與國際條約。但自20世紀初期以來，國際法在國際傳染病控製中的地位下降了。“二戰”後，與國際法迅猛發展的整體形勢相比，有關傳染病控製的國際法卻顯得停滯不前，全球公共衛生安全治理中面臨著國際法缺位以及一種無序的多元化現象。國家接受國際準則，就必須建立真正的合作關系，公平分擔責任，並實施旨在保障公共衛生安全的有效措施。然而，國家間諸多政治、法律、經濟、文化方面的差異阻礙了有效的治理。比如，面對眾多的全球衛生行動機構和計劃，存在各自為政和相互重疊問題，甚至陷入混亂。衛生部門往往根本不了解，更談不上控製獲得外國支持的規劃。只有基於良好的管理製度，才能培育有效的夥伴關系和開展協調行動，發揮協同作用，避免惡性競爭。 “多邊體製的存在並不象征著傳染病控製的有意義的全球規範的存在,相反這些體製堅守了基於各國（尤其是大國）主權至上的一種製度。”2005年世界衛生大會基於《國際衛生條例（1969）》修訂而成的《國際衛生條例（2005）》，是目前約束WHO成員國之間傳染病防治工作的重要國際法。其全面規定了在應對全球性傳染病方面締約國的權利和義務，構成了《國際法院規約》第38條項下重要的國際法淵源。然而20世紀90年代後，WHO在全球衛生領域的領導能力和協調能力日漸式微，而且在財政問題上也面臨嚴峻的融資和信任困境。
（二）國際公共衛生安全全球治理的缺陷
目前國際社會對於全球公共衛生治理空前關註，2015 年聯合國提出了17項可持續發展目標，其中3項和健康與衛生相關。但是在這次疫情面前，全球公共衛生治理體系的“赤字”與“短板”暴露無遺。
1.主權國家間的博弈
全球治理是合作的治理，全球治理需要主權國家在人員、資金、物資、權力等軟硬資源方面的投入。然而，國家對讓渡部分主權存在天然的反感，對國家在全球治理中的義務和責任往往避而不談或者消極應付，而僅僅是樂於享有全球治理合作中的權利。國際組織和國際規則難以從主權國家中獲得足夠政策資源，建立起充分的具有權威的約束性、懲戒性規則。
雖然同是主權國家，但因各國發展不平衡，經濟發達程度和科技軍事實力差距較大，使得不同國家在全球治理中處於不同地位。自20世紀以來，西方發達國家在全球治理製度設計和遊戲規則製定中占據絕對優勢，而廣大發展中國家雖人數眾多，卻沒有話語權。傳統國際法的原則和規則在法律上反映了發達國家的經濟利益和要求，是舊時代國際經濟關系的產物。可以說，在目前的全球治理體系中，所謂的全球治理實質上是西方治理。這種治理是由以美國為首的少數西方國家主導，以犧牲大多數發展中國家利益為代價的一種失衡的治理，從某種意義上說是少數西方國家對廣大發展中國家的治理。
進入21世紀，廣大發展中國家加快了經濟發展的步伐，對西方國家呈追趕之勢，建立更加公平的國際規則和國際秩序的呼聲日盛。國際秩序由此進入轉型期，很多國際規則正遭遇挑戰，由西方國家主導製定的遊戲規則和建立的國際秩序正在由它們親手破壞。在“美國利益至上”價值目標指引下，美國退出跨太平洋夥伴關系協定、應對氣候變化的《巴黎協定》、聯合國教科文組織、萬國郵政聯盟，到終止伊朗核問題全面協議，再到揚言退出WTO，甚至猛烈抨擊它自己領導的北約和擁有全球193個成員國的聯合國。然而，美國的真實意圖並不僅僅是“退群”這麽簡單，而是希望確立更有利於己的國際規則和國際秩序，從而實現自身的政治經濟目標，壓製發展中國家的崛起，鞏固自己在全球事務中的領導地位。被普遍認為的是，在全球治理的各種結構、機構和實踐中獲得的權力差異正在被逆轉，從而有利於發展中國家，進而導致部分發達國家主導的單邊主義潮流盛行，多邊主義體製下的全球治理體系受挫。
如前所述，《國際衛生條例（2005）》是國際衛生公共安全治理領域中最重要的國際法律規則。然而，從WHO在修訂該條例時的情況來看，與其他諸多國際規則製定情形如出一轍，該條例立法之爭的核心問題在於各締約國的權力讓與，重點是如何確保會員國主權與世界衛生組織職權之間的平衡，即成員國如何讓渡部分主權權力給 WHO，使其能夠在公共衛生問題領域獲得更多的活動空間。一方面，主權讓渡下，成員國不能獨享域內的公共衛生信息，不能任意地處理域內的公共衛生事務；另一方面，WHO獲得足夠的權力來源以推動集體行動使成員國獲益，但WHO 權力擴張的程度不至於挑戰成員國割舍主權的容忍邊界。由此可見，《國際衛生條例（2005）》關於主權議題爭議的立法結果是發展中國家、發達國家和 WHO 在國際公共衛生立法層面上就主權議題獲得的利益均衡的博弈結果。然而，該種博弈是否能真正奏效並不在於條文本身，尚待實施中加以檢驗。正如有學者所言，就主權議題的爭議，“需要成員國為了全人類公共衛生健康而放棄或割讓國家主權以致使 《國際衛生條例（2005）》成為真正的國際法還要憧憬一段時間”。
2.規則的缺失、碎片化以及疊加
作為全球公共衛生治理的核心機構，WHO除了在《國際公共衛生公約》的基礎上製定了具有法律拘束力的《國際衛生條例（2005）》之外，很少利用國際法對全球公共衛生事件進行規製。WHO代表了全球性的衛生專家隊伍和技術力量，依托《國際衛生條例》等規範指導各國的傳染病防治行動。但是，WHO輕法律傾向，以及各成員國不同的價值取向和利益追求，使它沒有在公共衛生治理的國際法體系中發揮領導作用。
而其他國際組織卻在通過不同的方式影響公共衛生治理，全球治理政策規則分散淩亂，難以形成體系和合力。比如，WTO通過其爭端解決機製對公共衛生領域進行裁決，事實上成為了國際傳染病控製方面最有影響力的組織；聯合國大會及聯合國開發計劃署、人權事務委員會等通過國際人權法、國際環境法等對公共衛生治理施加影響；世界銀行、國際貨幣基金組織則主要擔當了公共衛生治理的資金渠道；當然，還有世界動物衛生組織、國際植物保護公約組織等直接分擔公共衛生治理的職責。
眾多的國際組織看起來能夠填補公共衛生全球治理的諸多欠缺和空白，似乎更加有法可依，但是這些具有法律權威的多邊組織對公共衛生領域的擴張和滲透，導致了公共衛生治理的國際法以一種無計劃的、多方向的方式發展。尤其是隨著過多的國際組織占有公共衛生立法資源，並設定其他主體參與國際衛生立法程序，使得國際立法分散失調和效率低下。2002年WHO的一項布告指出：“由於有許多國際組織分享與衛生有關的問題上的立法權威，發布指令與施加義務的努力容易分散和無效”，規則的疊加和矛盾使國際責任的承擔無所適從，或成為逃避的借口。
3.軟法缺少拘束力
自成立以來，WHO頒布了大量包括傳染病控製、環境衛生標準、反生物恐怖主義及醫藥方面的各種決議、標準、建議和指南，形成了龐大的軟法體系。在一定程度上，“國際軟法”具有製度空間拓展性。由於各國製度差異和價值不同，一些含有人類共同法治理念的高標準國際規則難以在短時間內製定出臺，對此可利用“國際軟法”所具有的多樣性、靈活性、協調性等優勢特性。然而，盡管軟法的影響力實然存在，但其不享有外部強製力的保障。軟法在一般情況下沒有法律拘束力，僅僅靠成員國自願遵守。這主要基於軟法的製定主體一般不是國家，其不具備國家強製力，軟法一般是共同體內所有成員自願達成的契約與協議，不由國家強製力保障實施。與WHO同步發展起來的國際海事組織、國際勞工組織、世界糧農組織等其他國際組織相比，在當前的全球衛生治理機製中，WHO對於發展國際條約或協定等有拘束力的國際法律文件持一種消極的態度，WHO以及成員國都不太願意用國際法來創設具有約束力和實際意義的義務。在許多關系傳染病控製的領域立法空白，沒有真正發揮出它在國際衛生法發展上應有的核心作用。
4.全球公共衛生治理機製尚不成熟
按照斯蒂芬•克拉斯納的定義，國際機製包括四個構成要素：原則、規範、規則和決策程序。其中規製以及決策程序往往決定著國際機製的具體操作方式，確保著國際機製的具體實施。羅伯特•基歐漢和約瑟夫•奈認為，全球治理不僅要關註民族國家,還要重視國際組織，國際組織是全球治理機製的重要組成部分，是全球治理的牽頭者與指揮官。傳染病全球化往往推動了國際衛生合作，如前所述，WHO作為全球最大的公共衛生治理合作平臺存在多重短板與缺陷。國際法治與規則作為全球治理的重要手段與途徑，其在全球公共衛生治理領域發揮的作用十分有限，國際法在傳染病控製中的作用常被人忽視，2005年世界衛生大會修訂的《國際衛生條例（2005）》為僅有的一部關於傳染病控製的國際條約。目前，雖然WHO已啟動關於應對突發衛生事件工作的新規劃，這是WHO的一次深刻變革，其力求在傳統技術以及規範作用之上增加行動能力，規劃與國家以及合作夥伴一道，共同防範和應對導致突發衛生事件的所有危害。該規劃還將領導和協調國際衛生應對行動，以遏製疾病疫情，為受影響人群提供有效的救助和恢復服務。但與WTO等全球治理機製比較來看，由於缺乏決策程序以及缺乏國際法規製，WHO仍存在組織力不強以及號召力不足的現狀。新規劃效力的發揮尚需時日，新規劃是否能夠發揮預期作用仍有待考察。
三、國際公共衛生安全治理機製的多維完善路徑
鑒於全球公共衛生治理體系的缺陷與問題，如何調和各國在公共衛生資源分配上的矛盾？如何界定國家和國際組織的幫助義務? 如何選擇相對彈性靈活的治理工具以達到治理效果最優? 這都是改革全球衛生治理體系需要思考的問題，完善公共衛生治理機製的路徑可從多維度開展。
（一）人類命運共同體的國際法意蘊
隨著人類社會進入21世紀，面對地震、海嘯等自然災害的頻發，SARS以及禽流感的蔓延，溫室效應、環境汙染等工業化消極結果的逐漸凸顯，人類逐漸意識到人類社會在面對自然時是一個整體，全球性問題亦無法通過哪一個國家甚至是哪幾個國家單獨應對，國際社會正逐漸發展成為一個即便矛盾重重但又休戚與共的共同體。
中國對全球性問題的多邊協調起到越來越積極的作用，在全球治理的格局裏發揮了主要甚至是引領的作用。由中國首次提出的構建人類命運共同體思想回答了加強全球治理的原因、目標和路徑問題，而成為中國全面參與全球治理的重要理論依據。中國國家主席習近平在2020年3月12日在同聯合國秘書長古特雷斯通電話時強調，新冠肺炎疫情的發生再次表明人類是一個休戚與共的命運共同體。在經濟全球化時代，這樣的重大突發事件不會是最後一次，各種傳統安全和非傳統安全問題還會不斷帶來新的考驗。國際社會必須樹立人類命運共同體意識，守望相助，攜手應對風險挑戰，共建美好地球家園。病毒無國界，傳染病能夠在地球任何地方出現，並通過貿易與旅行迅速蔓延到其他地方，這種威脅是全球性的，沒有國家能幸免。各國采取的衛生措施如果出於私利而不顧國際社會的整體利益，無論多麽符合國內法規範，也最終會損害國際傳染病控製。單憑一國或數國的力量，無法應對它們的挑戰，需要全球在公共衛生領域的合作。
2020年3月26日，習近平主席在G20領導人特別峰會上的講話中指出，重大傳染性疾病是全人類的敵人。新冠肺炎疫情正在全球蔓延，給人民生命安全和身體健康帶來巨大威脅，給全球公共衛生安全帶來巨大挑戰，形勢令人擔憂。當前，國際社會最需要的是堅定信心、齊心協力、團結應對，全面加強國際合作，凝聚起戰勝疫情的強大合力，攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的鬥爭。中國正在以實際行動踐行人類命運共同體理念，為世界各國抗擊新冠肺炎疫情、推進國際公共衛生全球治理貢獻力量。根據2020年3月26日國務院新聞辦公室舉行的中國抗擊疫情的國際合作新聞發布會上的信息，中國政府已經宣布向80多個國家，以及WHO、非盟等國際和地區組織提供緊急援助，包括檢測試劑、口罩等醫療物資，向WHO提供了2000萬美元捐款；中方及時向全球180個國家、10多個國際和地區組織分享了診療方案；通過遠程視頻的方式與100多個國家和地區舉辦了近30場技術交流會議；向意大利、塞爾維亞、柬埔寨等國家派遣專家組，正在籌備向其他受疫情影響的國家派遣專家組。
此次新冠肺炎疫情的全球大流行，再次印證了人類是一個休戚與共的命運共同體。構建人類命運共同體已經不僅僅是一個重大的理論問題，而是一個嚴峻的現實問題，唯有團結協作才能應對各種全球性風險挑戰。在應對這場全球公共衛生危機的過程中，構建人類命運共同體的迫切性和重要性更加凸顯。在病毒全球蔓延之下，各國如此緊密地相互依存，沒有哪一個能夠獨善其身或者獨自贏得這場戰爭的勝利。堅持人類命運共同體，各國不僅能夠增進共識、消除壁壘、加強合作，在交流互鑒中豐富和發展自身，同時能夠獲得廣泛支持和幫助，克服自身不足，降低自身風險。
人類命運共同體意識的提出並不是偶然的，而是在國際關系變革中對於國際法的新發展，人類命運共同體觀念為製定新規則和建立新機製奠定了理論基礎。當前，更需要世界各國秉持共商共建共享的理念，將人類命運共同體理念融入國際法治之中，推動構建聯防聯控的國際公共衛生全球治理體系。
首先，要在人類命運共同體觀念的指導下開展國際聯防聯控，各國需攜手拉起最嚴密的聯防聯控網絡，要集各國之力，共同合作加快藥物、疫苗、檢測等方面科研攻關，力爭早日取得惠及全人類的突破性成果。要探討建立區域公共衛生應急聯絡機製，提高突發公共衛生事件應急響應速度。其次，積極支持國際組織發揮作用，G20依托WHO加強疫情防控信息共享，推廣全面系統有效的防控指南，要發揮G20的溝通協調作用，加強政策對話和交流，適時舉辦全球公共衛生安全高級別會議。最後，加強國際宏觀經濟政策協調，各國應該聯手加大宏觀政策對沖力度，防止世界經濟陷入衰退。要實施有力有效的財政和貨幣政策，促進各國貨幣匯率基本穩定，要加強金融監管協調以維護全球金融市場穩定，要保護婦女兒童，保護老年人以及殘疾人等弱勢群體，保障人民基本生活。國際社會必須樹立人類命運共同體意識，守望相助，攜手應對挑戰。流行性疾病不分國界和種族，是人類共同的敵人，國際社會只有共同合作應對，才能戰而勝之。
（二）多元主體合作中的國際法完善
國家是國際法最重要的主體，雖然國際公共衛生安全治理需要各國讓渡部分主權進行國際合作，但最終只有依靠主權國家才能真正承擔起相應的責任並采取相應行動。只有依靠各國對內加強公共衛生建設，采取各種預防控製傳染病的措施，才能消除傳染病國際傳播的根源。另外，對於攜帶病毒的人員跨境、商品流動，只有各國行使采取控製措施的主權權力，才能確保最大限度的安全。因此，在國際法促進國際公共衛生安全治理體系的完善過程中，主權國家依舊是承擔責任並發揮作用的核心主體。一方面，國家應在現行國際法框架下切實履行《國際衛生條例（2005）》等國際法下的國際義務，尊重WHO的協調機製；另一方面，主權國家也要從互利共贏、聯防聯控的角度適當克製自己的主權行動，以保證國際衛生防控措施的協調推進，防止嫁禍他人或禍水東引的行為出現。另外，要強化國際法的責任體系，既要尊重事實和法律充分理解各國采取的防疫措施，同時也要對防疫過程中的脫法行為作出製裁，防止惡性競爭破壞全球公共衛生安全。
傳統的以各國政府為主體的全球治理體製在迎接譬如全球公共衛生突發事件的挑戰和解決這些問題時顯得力度不夠，或者是力不從心，表現出一定的局限性。實踐證明，各國政府和政府間國際組織解決這些棘手問題的能力是有限的。應當看到，世界各地的非政府組織很好地彌補了國際合作的空缺，以它們的專業性、廣泛性和靈活性活躍在戰爭沖突後的人道主義援助、公共衛生健康、婦女兒童保護、傳染病控製、災難救助、環境保護等領域。它們為解決一系列重大問題提供了新的選擇和可能，發揮著日益重要和不可估量的作用，成為推動全球公共衛生合作的不可或缺的力量。包括非政府組織在內的非國家行為主體對國際層面的立法、執法以及司法的參與，不僅使得國際立法走向民主化與利益多元化，也提高了國際法的執法與司法的透明度以及合理性，對於克服國際組織與國際法律機製的合法性危機起到了很大的促進作用。因此，在此次疫情防控中，國際組織就發揮了極大的作用。
在本屆虛擬G20峰會之前的集體行動中，國際商會（ICC）、G20和WHO提出了擬議措施，以使全球對有效地遏製新冠肺炎大流行的潛在人員和經濟損失。在2020年3月23日給G20國家元首和政府首腦的公開信中，這三個組織強調了G20在遏製當前危機中不斷增加的人力和經濟成本方面的重要作用。信中強調內向型政策的局限性已經很明顯，只有有效的全球合作才能遏製新冠肺炎的潛在人員和經濟損失，並提出多項關於疫情防控的建議措施。例如，確保感染控製和醫療產品到達最需要的人手中，確保基本醫療用品和保健服務的公平獲得以及擴大財務援助規模等。
G20作為全球危機應對和經濟治理重要平臺，匯聚了主要發達經濟體和新興市場經濟體，在應對2008年國際金融危機過程中曾發揮了重要作用。此次G20就新冠肺炎疫情專門舉行峰會，就應對疫情蔓延、穩定世界經濟進行溝通協調具有重要意義。G20領導人聯合聲明公布並承諾采取一切必要衛生措施，尋求確保充足的資金以控製新冠病毒大流行的情況。G20領導人表示將及時、透明地分享信息，交換有關新冠病毒的數據，承諾與各方共同努力，填補WHO戰略準備和應對計劃中的資金缺口。G20致力於恢復信心，維持金融穩定，重拾經濟增長勢頭並實現更強有力的復蘇，致力於幫助所有有需要的國家，並在公共健康和財政措施方面采取協同行動。
除了主權國家與國際組織外，在此次疫情防控過程中相關企業、團體及個人也發揮了不可估量的建設性作用。例如在疫情初期，日本、韓國、巴基斯坦等國的企業與國民便本著國際主義精神為中國提供了無私的援助，極大地緩解了中國當時防疫物資的緊張。之後，中國企業也加大對防疫物資的生產和運輸工作，短時間內不僅滿足了中國國內的疫情防控，更在新冠肺炎海外蔓延中為塞爾維亞、巴基斯坦、日本等國提供了大量的援助。同時，包括馬雲、比爾•蓋茨在內的知名企業家也紛紛為新冠肺炎疫苗的研發工作提供資金支持，相關藥品企業和科研院所也積極攻關，不斷地與全球進行信息與技術分享，有力地促進了防疫工作的開展。
在有關公共衛生問題特別是傳染病的話語中，“全球村”的概念頻繁出現，在這一“陳詞濫調”背後，體現了公共衛生全球化迫使人類像一個全球社會一樣行動的認識，而不僅僅是一個各個國家的社會。非政府組織要發揮更大的作用，需要與政府以及國際組織相互支持合作，發揮國家、國際組織以及非政府組織的聯動作用是現階段全球關於疫情聯防聯控機製發展的必由之路。
（三）多領域規範協調中的國際法發展
應當看到，公共衛生已經超出了狹義的醫療衛生範疇。傳染病控製涉及貿易、人權、環境、勞工與武器控製等多種領域。正如WHO法律顧問阿吉拉姆指出，“公共衛生不再是醫生和傳染病學家的特權。國際衛生法包含了人權、食品安全、國際貿易法、環境法戰爭與武器、人類生殖器官移植，以及廣泛的生物經濟和衛生的社會文化因素，這些現在構成了全球傳染病控製體系的核心組成部分，並決定了全球公共衛生全球治理體系需要多領域規範。”
WHO在維護國際公共衛生安全方面有著廣泛的責任，具有領導和促進國際衛生法律理性和有效發展的唯一授權。因此在國際公共衛生安全治理上，WHO要進一步發揮主導作用，加強“軟硬結合”。一方面，要發揮“軟法”技術性、靈活性的優勢，彌補“硬法”的不足，通過建議、指南和技術標準等加強對各國傳染病防控的指導。因為在絕大多數國家就政策優先選擇存在強烈一致的情況下，在為實現重要的政策目標而需要實施時，硬性規則被視為合乎要求的。而當各國能夠預見特定可能情況並對於在這些情況下應如何處理具有明確認識的情況下，它也十分合適。但是，在各國意見存在較大分歧時，或因條件正不斷變動而難以預料可能性的情況下，建議性方針就更可取了。另一方面，WHO要善於和敢於利用自己的立法權，推進公共衛生領域的立法，通過完善“硬法”體系，以條例、條約或公約的方式來規定各國的權利義務關系，創造一個穩定的國際合作秩序，增加國際關系中的可預測性，以應對日益嚴峻的全球公共衛生挑戰。
WTO在國際衛生安全治理中的作用亦需得到重視。在WTO的法律規則中，包涵眾多與衛生服務貿易有關的協議。例如，《服務貿易總協定》涵蓋了各種服務貿易部門，其中就包括醫療衛生服務貿易。而《衛生和植物衛生措施應用協議》更旨在保護人類和動物生命免受汙染物、毒素和致病微生物的危害，免受疾病侵襲，免受蟲害、病害或致病微生物的危害，食品安全和人畜共患病的防治，人類與動植物健康等。《技術性貿易壁壘協議》涵蓋了《衛生和植物衛生措施應用協議》以外所有的技術要求和技術標準，對食品則涉及除安全衛生營養以外的要求，其原則與《衛生和植物衛生措施應用協議》大體相同，二者相互補充，但《技術性貿易壁壘協議》更強調成員方技術法規製定、實施及合格評定程序。近年來，WTO、WHO與其他國際組織之間逐漸通過協調和對話來解決國際貿易與人類健康問題，WTO和WHO努力協調在一些領域中的工作。在政治層面，兩個組織都致力於解決國際貿易與人類健康問題。在技術上，兩個組織最近成立了關於藥品差別定價和知識產權地位的工作組。盡管兩個組織的目標不同，但工作中存在互補的可能。
除了對主權國家的協調外，在國際公共衛生安全治理上國際法更應關註對人的保護，這便涉及國際法的正義問題。全球貧困饑荒、全球變暖和國際暴力等問題催生了對國際正義問題的關註，同樣傳染病的全球化也提出了國際正義的問題。我們不得不思考知識產權保護在國際衛生安全中的負面作用，例如，由於專利保護導致的高昂價格阻礙了窮國與窮人獲得可改善艾滋病病原攜帶者生活的機會，醫藥產品的專利限製阻礙了發展中國家以及最不發達國家解決公共健康問題。從我國參與國際知識產權保護的實踐來看，強調知識產權保護與維護公共利益平衡是我國政府一貫之主張。快速應對公共健康危機需要國際社會共同完善國際知識產權保護與公共利益平衡機製，共同分享發展機遇和應對各種挑戰。
公共衛生安全問題與環境保護存在天然的聯系，因而國際法也應繼續發揮在國際環境保護上的作用。恩格斯曾特別警告：“人類不要過分陶醉於自己征服自然的勝利，每一次勝利，真實確定取得了我們預期的結果，但是往後和再往後卻發生完全不同的、出乎預料的影響，常常把最初的結果又消除了。”隨著環境與疾病之間的互動關系的日益明確化，各國開始從保護自然環境的角度來尋求解決傳染病的辦法。疫苗是針對個人的一種預防手段，自然環境的保護則是通過改善整個人類生存環境來預防傳染病，雖不及疫苗那樣立竿見影，卻可能是解決問題的根本出路。隨著環境法在傳染病預防中的作用逐步被各國所認識並加以利用，國際法應該更加關註各國國內或當地的環境汙染問題。各國必須實施更嚴格的環境保護措施，確立對公共衛生特別有意義的環境資源保護的國際規則與標準。預先性環境保護起到了防患於未然的作用，消除了有利於疾病暴發的條件，公共衛生成本也更低。國際環境法的確定淵源包括：有關環境保護的國際條約，有關環境問題的習慣國際法，相關司法判例及國際組織、國際會議通過的關於環境保護的決議、原則、宣言及建議，從上述層面開展與協調國際環境治理，從規則的層面賦予國際環境治理法治保障亦是全球公共衛生治理的重要內容與組成部分。構建全球聯防聯控機製要做到 “標本兼治”，除了采取有效措施抓緊遏製與解決當前疫情外，更要立足長遠，確立“全球生態觀”與“大衛生觀”，建立維護全球生態系統與提升全球衛生治理能力的長效機製，從而維護人類社會的長治久安。
國際人權法的不斷完善已然成為戰後國際法發展的重要亮點。傳染病直接威脅人的健康權和生命權，全球公共衛生與全人類生命和健康息息相關。在高度全球化的今天，傳染病的易感性使得傳染病與人權保障處於高度互動之中。如果人權得不到尊重和保障，傳染病人際傳播的風險會大大增強。一旦感染又得不到及時有效的救治，將對人的生命健康造成更大的傷害。反之，如果人權得到充分尊重和保障，就會大大降低傳染病的傳播風險，即使感染也能得到及時有效的救治。人權與傳染病控製的關聯，不僅僅涉及公共衛生措施的技術與操作層面，也涉及圍繞它們的政治、經濟、社會與文化因素，包括性別關系、宗教信仰、家庭出身、生活行為方式或種族。這些因素都可能影響個人或社區能夠獲得醫療保健與經濟資源以及政治、社會生活的自由與權利保護程度，進而影響人們易受感染性的大小。2001年通過的《聯合國大會關於艾滋病毒/艾滋病的責任宣言》認為，充分實現所有人的人權與基本自由是全球應對艾滋病的關鍵因素。融合人權與全球性傳染病防控，視國際人權法為衡量公共衛生措施的標準，並作為一種應對傳染病的最佳策略，通過尊重、保護與履行人權來控製傳染病，並以符合人權的傳染病控製措施來保護公共衛生。這種策略被稱為傳染病控製的 “基於權利的方法”。“基於權利的方法”的明確與推廣，最終使國際人權法得以適用於傳染病控製領域，並發揮重要作用。
四、結語：後疫情時代全球治理中的國際法治
縱觀國際法的發展歷史，在“威斯特伐利亞體系”下，民族國家在全球治理中依舊占據主導地位。但單獨依靠民族國家治理模式已難以適應大變局時代的全球治理現實，不利於實現全球的整體利益。為適應全球化的發展，當代國際法面臨巨大挑戰，其變革勢在必行。歷史表明，在人類社會的艱難前行中，疾病或瘟疫大流行總是如影隨形，並對人類文明產生深刻和全面的影響。此次新冠病毒肺炎疫情給世界帶來的影響是空前的，人類正在面臨的危機也許是我們這一代人最大的危機。此次疫情不僅將影響國際公共衛生安全體系，還將影響全球的經濟、政治和文化，我們不得不認真思考後疫情時代國際法在全球治理中面臨的挑戰和應對。
21世紀的世界，面臨百年未有之大變局。世界經濟新舊動能逐漸轉換，國際格局和力量對比加速演變，全球治理體系正在深刻重塑。逆全球化潮流和一些國家的民粹主義泛濫，加劇了國際法的碎片化，國際社會再次來到何去何從的十字路口。國際力量圍繞選擇多邊主義還是單邊主義不斷展開博弈，但維護多邊主義仍是當今國際政治主流，世界正在形成聯合反對單邊主義的力量。從長遠看，美國一家獨大的時代一去不復返，其透支經濟和政治信用的行為，只會加速損耗其在物質和文化思想方面的實力。中國所倡導的多邊貿易體製改革、“一帶一路”倡議，都反映了廣大發展中國家的利益訴求。多邊主義所體現的平等協商、開放包容、合作共贏等理念對於消除沖突隱患、維護世界和平具有重要意義。中國已經成為全球治理的穩定性力量，在經濟上通過“一帶一路”倡議加強全球互聯互通，政治上主動承擔負責任大國責任，文化上積極推動人類命運共同體建設，法治上著力推進建立更加公平合理的全球治理體系。
當今世界，已進入一個全球化的新時代，國與國之間的依賴程度不斷加深，國際規則的製定對國際關系和全球治理都發揮著基礎性作用。不同於近代以來的威斯特伐利亞秩序、維也納秩序、凡爾賽－華盛頓秩序，如今的國際秩序建構更趨向於依賴非武力性質的國際規則。國際規則不僅左右國家間利益分配，更決定一國的國際地位以及其所能扮演的國際角色。事實證明，以國家主權為基石的國家政治疆域並不能阻擋病毒的入侵，國際法在國際公共衛生安全全球治理中的作用需要檢視和反思。當國際社會的共同利益與共同意識被傳染病全球化所強化，尤其是大國間相互依賴性增強，國際衛生合作便有了更堅實的基礎。
我國作為人類命運共同體的倡議者，今後應在統籌國內與國際兩個大局背景下，堅決維護以《聯合國憲章》為基石的世界秩序、積極參與國際事務、主動參加國際規則的製定與修改。以“一帶一路”為實踐載體推進國際合作機製創新，爭取由全球治理的參與者、接受者轉變成為全球治理變革的引領者、推動者，全力塑造以人類命運共同體理念為核心的現代國際法治，為新時代構建更具包容性、開放性、公正性的新型全球治理體系貢獻更多中國智慧和中國方案。
