新冠肺炎疫情發生後，中央對加強疫情防控作出了全面部署，成立了應對疫情工作領導小組，統一領導，統一指揮，分類指導各地做好疫情防控工作。對於疫情防控戰，中央提出必須做到科學防治和依法防控，以保障人民生命安全和身體健康。
依法防控要求行使疫情防控職權的行政主體（包括行政機關和法律法規授權主體）必須依法行事。依據《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》），在傳染病監測和預測、傳染病疫情發布和疫情防控中，行政主體是最主要和最重要的責任承擔者，主要包括中央及地方各級人民政府、國務院衛生行政部門和地方各級政府衛生行政部門（其他行政部門相應承擔一定的物資調配、社會秩序和市場秩序維護等職能），以及《傳染病防治法》授權的各級疾病預防控製機構。此外，根據《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《應急條例》）設立的應急指揮部屬於疫情防控中的授權行政主體。
總體而言，新冠肺炎抗擊戰中，行政主體無論在整體部署還是具體實施中做到了依法行事，保證了疫情防控的高效和有序。但是，新冠肺炎的爆發及防治也暴露出一些問題。正視並回應這些問題，既是為了能更好抗擊疫情、保障人民的生命安全和身體健康，也是行政法治的基本要求。歸根到底，這些問題與如何分配行政權力和如何規範行政權力有直接的關系。
我們認為，新冠肺炎爆發及防治中出現的問題，與現行法律法規不當的行政權力配置，以及現行法律法規對疫情防控中行政權設立及行使的規定模糊及缺失有關。基於此，本文主要從現行法律法規的缺陷和未來修法的角度論述疫情防控與行政法治的關系，主要包括兩方面。
一是傳染病預警製度設計與行政權力分配。
預警是傳染病防控的重要階段。及時預警有利於及早保護醫生、救治病人，有利於政府盡早準備應急預案、控製可能發生的傳染病傳播。
預警製度很大程度上建立在我們已知信息和（或）事實基礎上。《傳染病防治法》第19條規定：“國家建立傳染病預警製度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。”可見，預警基於預測、基於已知或可能知。但是，如果對於未知的新型病毒，這種預警機製是否還有合理性和科學性呢？
科學的預警機製應包括何種情形下誰可以啟動預警程序，合理的預警機製則應規定哪一層級的行政主體可以發布警報。前者基於專業判斷，後者基於行政應急管理的需要。
傳染病的預警首先是專業性判斷，包括對未知新型病毒的預判。因此，預警的啟動，應該建立在專業判斷基礎上。但是，《傳染病防治法》和《應急條例》詳細規定了傳染病預警中政府及衛生行政部門的層報製度，卻獨獨沒有規定在何種情形下、可以由誰來啟動預警程序。鑒於傳染病預警的專業性，《傳染病防治法》應改變現有的預警製度，增加規定啟動預警的程序機製。《傳染病防治法》第30條規定了醫療機構的報告責任，雖然本條是以傳染病（疫情）已經明確為基礎，但該條的報告製度應適用於傳染病預警製度，即，如若醫療機構和醫生發現有新型未知疾病發生並認為可能傳播，應向屬地的疾病防控部門報告。
哪一層級的行政主體可以發布預警信息，《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）的規定與《傳染病防治法》不一致。《突發事件應對法》第43條規定，在公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定並宣布有關地區進入預警期。該法第44條第5項規定宣布預警期後，縣級以上地方人民政府應當及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識。根據風險及影響範圍大小，分別規定不同的警報級別，進而賦予不同層級的人民政府相應的預警信息發布權限。顯然，在關於預警發布權限的製度設計上，《突發事件應對法》的規定是合理的。相反，《傳染病防治法》將預警發布權限於國務院衛生行政部門和省級人民政府，該規定本質上屬於疫情發布製度，從而混淆了預警製度與疫情發布製度（即便我們同意疫情的發布權應限於國務院衛生行政部門和省級人民政府）。這導致武漢市政府誤認為自己沒有關於傳染病預警的權力，從而使得新冠肺炎防控錯過了重要的前期預警及防控階段。
二是疫情防控指揮部的設立。
行政法治的首要原則是合法性原則，其第一要義是主體合法。在新冠肺炎疫情防控中，各省級疫情防控指揮部對於疫情防控起到了關鍵作用，包括決定不同等級響應狀態、決定采取隔離措施等。根據《傳染病防治法》《突發事件應對法》及《應急條例》，疫情防控指揮部屬於疫情防控中的授權行政主體。但是，我們註意到，上述法律法規對於這一授權主體的規定並不一致，甚至差異很大。
疫情防控中，現行法律規定人民政府承擔主要職能。《傳染病防治法》第42條規定，在傳染病爆發、流行時，縣級以上地方人民政府可以采取限製或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動，停工、停業、停課，封閉可能造成傳染病擴散的場所等緊急措施。《突發事件應對法》第49條第2項還規定，人民政府還可以采取交通管製以及其他控製措施。但是，新冠肺炎防控中，這些行政管控措施都是由疫情防控指揮部門決定的。那麽，設立疫情防控指揮部門的道理何在呢？《突發事件應對法》第8條第2款規定，“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作”。更不能忽視的是，在新冠肺炎疫情防控中，多地的疫情防控指揮部由當地黨委書記和政府負責人擔任雙指揮長，以便於黨的系統和政府系統的雙重高效統一領導和指揮。因此，在疫情發生的縣級以上地方，根據疫情狀況設立各自的疫情防控指揮部既是必要的，也是行政法治原則的要求，即承擔行政職能的機構必須由法律規定。
以此而論，《突發事件應對法》第8條關於重大突發事件中應急指揮機構的設立規則是合理的。但是，在突發事件應急處置部分，該法第四章忽視了應急指揮機構應當行使的權力還應完善。《應急條例》則僅僅規定國務院和省級人民政府設立應急處理指揮部（疫情防控指揮部），顯然既不能有效解決省級以下層級地方疫情防控的需要，與現實的疫情防控機製也相悖。我們看到，在新冠肺炎疫情防控中，湖北省各縣市都設置了相應的疫情防控指揮部，疫情防控的命令也都是以疫情防控指揮部的名義下達的，包括武漢市新型肺炎防控指揮部1月23日發布的“封城”通告。
《傳染病防治法》第20條規定的“傳染病預防控製指揮部”不是《突發事件應對法》規定的應急管理機構。傳染病防控下的行政管理可以分為常態下的行政與應急下的行政。傳染病的預防、監測和預警屬於常態下的行政，縣級以上人民政府及其衛生行政部門及疾病防控機構承擔不同的職能。預警階段，縣級以上人民政府設立傳染病預防控製指揮部，主要是為人民政府的決策提供咨詢、為可能的疫情防控提供充分的信息。在疫情控製的應急狀態下，疫情防控指揮部門必須被賦予為有效進行疫情防控的各類職權。《傳染病防治法》第四章將疫情控製的全部權限賦予縣級以上人民政府，與實踐中由疫情防控指揮部門行使疫情防控的決定權不一致。
鑒於以上分析，我們認為，根據疫情防控的需要，縣級以上地方有必要根據疫情設立相應的疫情防控指揮部門。《傳染病防治法》和《應急條例》關於疫情防控指揮部門的規定或者缺失，或者不適當，應當予以修改完善。《突發事件應對法》也應當在突發事件處理一章增加應急指揮機構的相應權限。
在中央全面依法治國委員會第三次會議上，習近平總書記提出要“全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障”。我們要為未來提升依法防控和依法治理的能力提供法律保障和製度支持。
（作者系欧亿平台法律學院副教授）
