2020年初，新冠肺炎疫情大規模爆發，中共中央高度重視疫情防控，指出“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。這次疫情暴露出我們在城市公共環境治理方面還存在短板死角，要進行徹底排查整治，補齊公共衛生短板”。體系建構不免會存在理性疏漏、官僚層級與應急之間的時間差、立法普遍規則與疫病情勢之間產生緊張、多方主體之間的利益不平衡，對政府應對突發公共衛生事件提出了更高的要求，各級政府及其組成部門應該具有“危機意識”“問題意識”“規則意識”“責任意識”，各級官員不做“太平官”“糊塗官”“待命官”“老好官”“馬後官”，而應通過拓展地方政府緊急處置權限、落實地方政府的行政主體地位、強化地方政府的法律責任，來應對風險社會對於公民人身財產威脅的巨大挑戰。
拓展地方政府突發公共衛生事件的緊急處置權限
《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》等確立了國家統一的突發事件防控體系。即使在現有的國務院統一的突發事件防控體製中，浙江省、河南省以及湖北潛江市等省市早在武漢“封城”前就率先啟動了較疫情中心地區更早、更有效的防控手段。其中，湖北省潛江市於1月17日上午及時收治、集中管理了32位確診的因肺炎感染的發熱病人，並在第一時間終止了所有的娛樂活動，是湖北省第一時間出臺“封城”通告，並且出臺了防控指揮部很嚴的禁足命令的城市；1月17日，河南省為貫徹落實《河南省衛生健康委關於做好新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通知》，要求各級衛生健康行政部門和醫療機構要堅持“屬地管理、分級負責、堅持四早、分類治療”；1月23日，浙江省發布突發公共衛生事件應急預案，率先在全國啟動重大公共突發衛生事件一級響應。
在未來相關法律修改中，應該建立地方政府公共衛生事件應對的預防性原則，明確預防性原則適用的法律條件和構成要件，拓展地方政府應急處置權限，實現突發公共衛生事件處置的時間前移、端口前移、手段有效。
落實各級政府突發公共衛生事件應對的行政主體地位
突發公共衛生事件的法律規製較為集中地體現在《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律文件規定中。這些法律文件較為集中地設定了縣級以上各級人民政府的危機處置法律職責，主要涵蓋了“縣級以欧亿府的行政主體責任”“上級政府的領導責任”“逐級或越級向上級報告的義務”“動員、預險、告知和公開義務”“各級人民政府的決定權、命令權”“各級政府製定應急預案體系”“財產征用權”“危機處置權”“救助和處置責任”。
與此同時，雖然現有法律賦予了豐富的法定權力以應對突發事件，但是這些並未成為部分地方政府疫情防治有效的法律手段。因此，地方政府在突發公共衛生事件應對中的行政主體地位應進一步強化。
其一，地方政府的組織效能是落實行政主體地位的組織保障。此次疫情的防控對部分地方政府組織的效能是一次檢驗和挑戰，精簡、高效、反官僚主義和反形式主義的行政組織結構是各級人民政府及其工作部門應該思考和進行改革的方向，進一步推進行政機構的組織改革、優化各級行政主體及其工作人員考核體系、提高行政組織縱向和橫向的協作能力。其二，提高地方政府的專業水平是落實行政主體地位能力的基礎。工業社會、後工業社會已全面進入風險社會，我們將面臨傳統安全和非傳統安全領域的全面考驗，加強信息研判、風險評估、科學決策成為各級政府及其工作人員面臨的重大課題。其三，規範地方政府的法治水平是落實行政主體地位的運行保障。應當進一步修改和完善突發事件應對的現有體系，突發事件的處置盡可能做到依法依規進行處置。《突發事件應對法》第十條設定了突發事件應對的比例原則，即要求實現突發事件處置、疫情防控與公民合法權利保護之間的平衡，“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施”。
強化地方政府突發公共衛生事件處置的法律責任
中國政府法治的發展要同時體現行政主體權力的規範運行與福利社會的行政給付、行政救助，“徒法不足以自行”“無救濟則無權利”，行政責任便成為法治政府建設的內核，唯有通過行政問責才能真正意義上提升地方政府在突發公共衛生事件上的處置效能。此次疫情發生之後，湖北武漢、黃岡等地市通過行政約談、誡勉談話、免職、行政責任狀等責任形式和手段，使得此次的突發公共衛生事件從高危態勢向平抑階段過渡。現有的對部分行政官員的約談、免職應該只是此次突發公共衛生事件危機處置的過程階段的責任，《突發事件應對法》第六十三條至六十八條，《突發公共衛生事件應急條例》第四十九條，《傳染病防治法》第六十五條、六十六條、六十七條等規定為後續的問責提供了法律依據，並確立了行政責任與刑事責任相結合的法律責任體系。疫情嚴重造成眾多民眾健康和生命損害、經濟和社會發展的重大損失，應該認真梳理和總結疫情爆發和事態擴大中的原因和教訓，應對此次突發公共衛生事件中失職、推諉、瀆職的行政官員進一步問責追責。
行政機關的問責通常是內部啟動，在問責動議、問責方式和問責的力度上都會打折扣，因此，在應對突發公共衛生事件的責任體系中，應建立起全面問責體系，加強和引入外部問責的製度建設。在一定意義上可以借鑒檢察機關提起環境公益訴訟的問責模式和機製，探討司法機關提起公益訴訟的模式對突發公共衛生事件中的不作為、亂作為等行政行為進行司法幹預，通過檢察建議等司法手段對於行政機關的行政違法行為進行前端處置，並為造成嚴重後果追究刑事責任積累一手素材。同時，應加強權力機關對行政機關應對突發公共衛生事件的監督，建立各級人民代表大會對各級政府的專項的質詢，發揮權力機關對於行政機關行政運行和職責履行中的監督職能。
（作者系欧亿平台法律學院副教授）
