2020年1月20日，國家衛健委發布1號公告，將新冠肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）規定的乙類傳染病，並采取甲類傳染病的預防、控製措施。為了民眾的健康福祉，更好應對疫情，政府會在防疫期實施相應的保護措施，且對公民權利進行一定程度的凍結或克減。
合法正當地使用緊急行政權
緊急狀態是現代國家治理中的特殊狀態，其本身是暫時的、例外的，一旦法定情形消失，國家和社會將回歸正常狀態，臨時的、替代性的法律或措施也就會無效。國內法和國際法一般都規定了啟動情境，包括戰爭、內戰或外敵入侵、叛亂、政治騷亂、經濟危機、嚴重自然災害、重大事故、嚴重傳染病流行、大規模的動植物病蟲害襲擊、重大刑事犯罪等情況。我國《憲法》《國家安全法》《突發事件應對法》等均規定了緊急狀態，且全國人大常委會或者國務院有權決定。法律上，目前此項權力沒有行使，湖北等地乃至全國不處於“緊急狀態”，而各地行政機關主要根據《突發事件應對法》《傳染病防治法》以及地方人大的授權，實施緊急行政權。
地方政府緊急啟動突發公共衛生事件應急機製，實施人員隔離、交通停運、封閉管理、限製出入、征調財物等措施，更有甚者實施“戰時管製”，確保采取一切手段防疫救治，保護民眾安全。然而，“法無授權不可為”，某些地方行政機關的應急措施已然超越法定權限，超越公民容忍程度。如在密切接觸者家外裝鐵欄桿封門，任意扣留私吞途經轄區的防疫物資等，這些行為嚴重背離了依法防控的軌道。
合法克減公民權利
克減（Derogate）主要含義是：對法律或權利的限製；價值或評價的減損；對權利或讓與的減損、侵害或毀壞等含義。國際條約規定克減的前提條件是國家進入了緊急狀態，克減的行為必須尊重人。世界衛生組織製定的《國際衛生條例》（IHR2005）第3.1條規定，“本條例的執行應充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由”。《公民權利與政治權利國際公約》規定了克減的5項限製性原則，包括：不克減原則，即必須對某些基本或重要人權予以充分保障，公約列舉了7項不可克減的權利。不濫用原則，即克減的程度以緊急狀態所嚴格要求需要者為限，超出必要程度為不合法。與國際法義務相一致原則，即克減措施不得與國際法之下的其他義務相抵觸。非歧視原則，即克減措施不得包含有純粹基於種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視。立即通知原則，這是一項程序性原則，即規定了國際通知義務，通知應詳細說明克減措施及其原因。
防疫救治中，政府對公民權利的一般限製，如人身自由、隱私權、財產權、勞動權、受教育權限製等，是能夠在一定時期內容忍的，因為克減公民權利是恢復正常秩序的必要手段。基本權利具有主觀防禦權，若其受到限製，則必然引起停止侵害的請求，由此會產生對被侵犯權利的救濟，乃至國家賠償、補償等。羅爾斯認為，“‘不行惡’是阻止我們傷害他人的傾向，是唯一以否定形式表達的義務，是具有第一位的義務，是向善的第一步”。克減公民權利的緊急措施遏製了“新冠肺炎”的惡，依法科學防疫體現了尊重人的“善”。
追求“善治”下的公民權利克減
身處現實中，疫情猶如戰情，手段必然非常。政府決策及執行都要搶時間，搶資源，避免過度的程序性限製，但這並不意味著緊急行政權擴張的同時，公民權利可以隨意克減，公民義務可以天然形成。黨的十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若幹重大問題的決定》提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。一切應在良法之治的軌道上運行，一是根據憲法法律形成權利克減。特殊時期，在遵守法律優先、法律保留原則下，進行憲法授權，形成法律法規規定防疫的具體權利克減，並規定相應義務，例如《傳染病防治法》第12條規定，“在中華人民共和國領域內的一切單位和個人，必須接受疾病預防控製機構、醫療機構有關傳染病的調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控製措施，如實提供有關情況”。《廣州市人民代表大會常務委員會關於依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的決定》規定市、區政府可以在必要時依法向單位或者個人臨時征用疫情防控所需的房屋、場地、交通工具以及相關設施、設備，要求相關企業組織相應的疫情防控物資和生活必需品的生產、供給。二是暫時性的權利讓與形成權利克減。法律法規原則性的規定還無法具體到每一個層級的操作，當前部分地市、區縣、街鎮、村居委會等在沒有授權的情況下采取的“法外”措施，基於地方自主性的約束，即大多數人通過權利讓與，短期內形成了權利克減。權利和義務來自法律的證成。防疫的緊急狀態下，行政機關使用緊急行政權應堅持法治思維、科學精神和人文關懷，與民眾齊心協力，共度時艱。
習近平總書記指出，新冠肺炎疫情發生以來，我們始終堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。堅持人民為中心的“善治”，恰好表明了政府的正義性。對於當前部分地區的公民權利克減，行政機關不僅要遵守國內法和國際法的一般約束，把人權的尊重和保護放在首位，而且應根據具體應急狀態程度的不同，有限度地克減公民權利，始終把提高保障公民權利水平，作為衡量標準。為堅決打贏疫情防控阻擊戰，堅持依法防控，地方應根據疫情情況，及時解除臨時性或替代性的規範及措施，對於存在的違法措施應及時糾正，對於違法侵害公民權利的行為應予以救濟，對於任性妄為的執法人員要依法追究責任。最大限度地保障公民生命、健康、財產安全。
（作者系欧亿平台法律學院副院長、副教授）
